张剑源 | 迈向法治化：公共卫生治理转型与路径选择

迈向法治化：公共卫生治理转型与路径选择

本文全文刊载于《法律与政治科学》2021年第2辑，第3-25页。为方便读者阅读，本文省略了原文注释。

作者：张剑源，法学博士，云南大学教授，博士生导师。

张剑源教授

（图片由作者提供）

目 录

一、卫生治理的转型：从传统到现代

（一）传统社会中的卫生治理

（二）从仪式到公共性问题的转型

二、迈向公共卫生治理

（一）科学的普及

（二）群众路线

（三）制度化

三、迈向法治化的公共卫生治理

（一）立法

1.综合性公共卫生立法

2.专门性公共卫生立法

（二）法律实施

1.执法领域

2.司法领域

四、与西方国家公共卫生法治化之比较

五、探讨中国公共卫生治理法治化的内在理路

（一）以人民为中心

（二）重视公共卫生治理法治化的系统推进

（三）重视法治框架下国家能力的有效发挥

六、结语

【摘要】随着现代科学技术的发展，卫生治理问题业已成为一个涉及所有民众福祉，同时关涉社会秩序建构的重要公共问题和法治问题。新中国成立以后，科学的普及、群众路线，以及制度的完善，为公共卫生治理法治化的建立和发展奠定了基础。改革开放以来，我国公共卫生治理法治化的进程不断加快。除了充分吸收世界各国的先进经验、积极参与全球公共卫生治理外，我国在公共卫生治理法治化进程中也不断创造着自己的经验。“以人民为中心”原则的确立、公共卫生治理法治化的系统推进，以及法治框架下国家能力的有效发挥，促进了中国特色公共卫生治理法治进程不断向前发展。

【关键词】公共卫生；治理；法治；突发公共卫生事件

公共卫生治理的转型和变迁过程，实际上也是一个人类对疾病、健康以及更广泛意义上公共卫生问题认识变迁的过程。过去由于科学知识和技术的匮乏，人类对疾病、健康以及更广泛意义上卫生问题的认识，更多只能停留在意识和观念层面，呈现为一种仪式的表达或隐喻性话语。随着现代科学技术的发展，人类对疾病、健康以及更广泛意义上的卫生问题的认识发生了根本转变。一方面，科学技术的发展改变了人们根深蒂固的观念和意识，揭示了健康和疾病的生物学根源，科学技术日益取代仪式和隐喻性话语，成为人类应对疾病、维护健康的首要选择；另一方面，由于人们对整体健康发展的需求日益激增，疾病和健康的问题引发出了越来越多的社会伦理问题，比如公共卫生资源的分配问题、公共卫生危机时期公共利益与个人自由的协调问题，等等。因此，疾病和健康的问题在成为一个科学问题的同时，也日益成为一个涉及所有民众福祉及社会秩序的重要公共问题和法律问题。如何处理好由疾病和健康问题而引发出的诸多社会伦理问题，成为公共卫生治理过程中一个尤为关键的议题。

本文将对我国公共卫生治理法治化的形成和发展过程进行讨论。本文将表明，随着社会的发展变化，公共卫生治理从总体上经历了从基于仪式的治理到基于科学的治理的变迁过程，同时也经历着一个不断迈向法治化的过程。现代社会的发展以及国家治理的需要决定了迈向法治化将是公共卫生治理必然的选择。法治化程度的高低将从根本上决定着公共卫生问题解决的程度和效能。从全球范围看，迈向法治化已经成为各个国家公共卫生治理的最为重要的选择。 只不过，法治化所要解决的问题会基于不同国家的不同社会现实而呈现出诸多不同之处。法治化道路也必然呈现出较为多样化的特点。

一、卫生治理的转型：从传统到现代

治理模式的选择从根本上取决于一个国家和社会对治理对象的准确认识以及治理目标的确立。就卫生治理的问题来说，从历史的视角看，人们对疾病的认识，在不同的历史时期存在着很大的不同。知识水平影响着人们看待疾病和卫生问题的态度，也决定着不同社会形态中人们的卫生治理模式选择。总体而言，无论是全球还是中国社会，卫生治理实际上都经历了着一个从基于仪式的治理到基于科学的治理的转变，卫生治理的问题也不断从一个相对隐秘的问题向公共性问题转型。这一转型过程为当代公共卫生治理向法治化转型奠定了基础。

（一）传统社会中的卫生治理

人类学研究较早注意到疾病和卫生问题。早期的医学人类学侧重于探讨民族医学历史演变以及民族医学对疾病的解释，其理论框架多以文化阐释为主。 比如人类学家普里查德(E. E. Evans-Pritchard) 在有关阿赞德人的研究中就发现：“不管是什么样的病，阿赞德人都会把它归因于巫术和妖术，然而这并不意味着他们完全不考虑次要原因，他们承认有次要原因，然而只在一定程度上承认，而且一般还会认为这些次要原因与巫术和魔法有关。” 在传统中国社会，在现代科学技术传播和普及之前，那种类似于普理查德笔下的阿赞德人对疾病和卫生问题的认识，实际上也在农村基层社会广泛存在，并得到了学术研究者的关注。比如，人类学者许烺光在20世纪40年代对滇缅公路附近西城村民在面对霍乱时候“打醮”仪式田野记录，实际上就较为生动地反映了人们在面对疾病时的具体行动倾向及其背后的文化根源问题。

在缺乏现代科学技术的时代，人们对疾病更多还是一种非生物学意义上的认识。针对疾病和病人所产生的各种各样的意义阐释，在很大程度上对人们的行动以及决策产生了重要影响。在这种情况下，疾病防控所呈现出的往往并不是一种人与病毒的生物学意义上的直接对话，而更多呈现为一种人与意义世界的对话。人们更愿意相信，疾病的出现与意义世界密切相关。因此他们相信，要摆脱疾病，就必须依靠意义世界的庇护。也因此，仪式成为一种人们在面对疾病时最为常见的行动模式。这实际上是有关现代科学技术普及以前，人们如何看待疾病，以及如何进行疾病和卫生“治理”的一个具体面向。除此之外，意义阐释还会对人与人之间的关系产生影响。它使得人们之间不断产生诸如“清洁与不洁”、“善与恶”、“报应”等观念和分类系统。 桑塔格把这种状况概括为一种有关疾病的“隐喻”，较好地概括了过去疾病和卫生治理过程中所产生出的那种人们对疾病的认知，甚至是“幻想”。

王启梁：《迈向深嵌在社会与文化中的法律》

中国法制出版社，2010年版

（图片来源于豆瓣）

总之，过去在传统社会，由于现代科学技术和知识的匮乏，对疾病问题的理解、对疾病和卫生问题的“治理”更多体现为一种话语建构、一种仪式。基于“仪式”的治理，实际上也成为了人类卫生治理的最初模式，这与后来基于科学的公共卫生治理模式有着非常大的差异。

（二）从仪式到公共性问题的转型

应该说，无论是普理查德的阿赞德人研究，还是许烺光的仪式研究，实际上都揭示了传统社会通过仪式的治理在疾病和卫生应对中的具体状况。虽然这种状况在大多数地方已成为历史，然而，诚如互动论者所说的，人其实就是文化这种意义之网上的动物。 因此，很多时候，通过仪式的治理可能还会在一些地方继续存在，并会对人的行动产生影响。 只不过，我们需要关注的是，在一个传统与现代并存和交织的时代，这种“交织”又会对个体的行动，对公共卫生治理的路径选择带来什么影响。

在之前一项有关“小孩夜哭”的研究中，我们发现，即便是在现代科学技术越来越普及的今天，在很多偏远的地方依然存在通过仪式治疗的情况。对于那些依然身处“意义之网”，却又受到现代科学技术熏陶的人来说，“知识离散不整”成为一种影响人们具体行动的重要因素。面对意义阐释与科学知识的“交织”，人们在究竟是会选择仪式还是选择现代医学技术治疗的时候，常常表现出一种并非绝对肯定或绝对否定的态度，而是一种相对摇摆的态度。“知识离散不整”对人们的不同行动和选择产生了极为重要的影响。在这种时候，人们往往会及时作出评估，以判断何种知识、何种措施是最可及的、最能帮助到自己的。 也因此，问题转换为一个在现代医学技术发展起来以后，现代医学知识能否更占据优势地位，以及公共卫生供给是否能够有效惠及民众的公共性问题，同时也是一个有关医疗资源分配与医疗服务可及的问题。

从实践面向看，随着国家公共服务职能的不断提升，一旦疾病和卫生问题发生，国家和政府为了民众健康，势必需要进一步强化现代科学技术和医疗技术在不同知识体系中的竞争力，不断提升人们在医疗健康领域的可及性、可获得性。就我国来说，新中国成立初期，面对广大基层社会缺医少药、卫生防疫薄弱的状况，中国共产党在领导人民恢复国民经济的同时，把防治传染病、地方病和职业病作为卫生工作的首要任务。 在此之后，群众日益增长的医疗卫生需求一直都是医疗卫生事业发展的动力。

总之，现代科学技术和医疗技术的日益普及，正不断打破过去仪式对卫生治理的垄断局面。这是一个人类对自然、生物，甚至包括对人与人关系认知不断加深的过程。随着现代社会的发展，卫生问题不再被看作是一个有关人与意义世界对话的问题，而是一个现代科学意义上的生物问题、技术问题，更是一个涉及所有民众福祉的重要的公共性问题。也可以说，当卫生问题不再被看作是一种神秘性的产物，不再依赖于仪式，而是将通过现代科学技术的手段顾及绝大部分民众的福祉的时候，卫生问题实际上就已经走上了一条公共性的道路。

二、迈向公共卫生治理

为了更为准确的理解当代中国公共卫生治理的路径选择，接下来，我们将会对新中国成立后公共卫生治理确立的过程进行一定的讨论。此部分将表明，新中国公共卫生治理的确立始终与科学的普及、群众路线与制度化三个要素密切相关。

（一）科学的普及

1952年底，《政务院关于一九五三年继续开展爱国卫生运动的指示》中指出：“大力进行卫生宣传教育，普遍提倡勤洗衣、勤洗澡、不喝生水、不吃生菜生肉、不随地吐痰便溺等良好的个人卫生习惯，普及预防疾病知识。对于劳动卫生和妇婴卫生知识，尤应注意宣传推广。” 这些措施，从根本上改变了当时我国的医疗卫生状况。到1953年底，卫生部所属医院共有3068所。全国病床数比新中国成立前的最高水平增加了411%。妇幼卫生工作的开展使产妇和初生儿的死亡率大为降低。1958年，《中共中央、国务院关于除四害讲卫生的指示》中对“除四害”、“讲卫生”等工作的科学性问题进行了更为系统的阐述：

消灭疾病，保卫人民的生命和健康，这就是保护世界上最重要的财富和最重要的生产力。为此目的，必须讲求环境卫生和个人卫生，必须预防疾病的发生，制止疾病的传播。……我们不但要征服人类的疾病，而且要征服家畜、家禽和作物的病害、虫害和兽害。这个斗争，是人类征服自然改造自然的伟大战争的一个重要方面，是我国人民转病弱为健强、转落后为先进的伟大文化革命的一个重要方面，对于提高劳动效率、发展工农业经济、改善人民生活有密切的关系。

许烺光：《驱逐捣蛋者：魔法、科学与文化》

国立编译馆主译，南天书局出版社，1997年版

（图片来源于豆瓣）

在这场卫生运动中，“移风易俗”以及充分运用医药科学技术成为极为重要的方面。 实际上，这场卫生运动也在很大程度上实现了通过现代科学技术改造医疗方式、改造卫生防疫工作的目的。

（二）群众路线

与其它领域工作十分重视群众路线一样，在解决卫生与疾病问题，促进人民健康的过程中，群众路线同样是最为重要的工作方式。1952年底，《政务院关于一九五三年继续开展爱国卫生运动的指示》中就指出，爱国卫生运动“提供了卫生工作与群众运动相结合的丰富经验。”1965年6月26日，毛泽东同志作出“把医疗卫生工作的重点放到农村去”的重要指示， 更进一步强调了卫生工作与群众路线的结合。关于这一重要部署及其实践意义，1965年9月1日《人民日报》社论进行了系统的阐释：

把医疗卫生工作的重点放到农村去。这样，医疗卫生工作才不会脱离主要的服务对象，才能体现出人民卫生工作的根本特点；……逐步改变农村缺医少药的落后状况；才有利于更好地推动医务人员同工农群众结合，特别是同广大的贫下中农结合……

之后一段时间，在广大农村基本实现“小病不出村，大病不出乡”，同时，以“三级医疗预防保健网、合作医疗制度和赤脚医生”为三大特征的预防保健体系不断完善。 特别是“赤脚医生”的普及更是使医生和病人的关系发生了显著变化，使过去病人向医生“求医求药”不断转变为医生向病人“送医送药”，很多基层地方的常见疾病发病率显著下降。

这些面向基层的预防保健体系，通过不断接近群众的工作方式，将医学知识和技术带到了广大农村，同时也从基层社会中汲取有益成分，为我国公共卫生事业的发展奠定了基础，也为公共卫生治理向现代化转型作出了积极贡献。阿马蒂亚·森在其有关发展的研究中就将新中国这种经验概括为一种“扶持导致”(support-led)的社会安全网建设经验，特别强调其是一种在特定社会物质条件下通过精心策划的医疗保健项目，旨在通过合理的社会安排改进人们的生活条件。

（三）制度化

正是因为有科学知识和技术的推广和普及，以及群众路线的工作方式的推进，新中国成立初期，我国的公共卫生治理取得了长足发展。当然，也形成了独具中国特色的工作模式和治理方式。为了更好地促进工作的发展，巩固这些既有的经验，制度化的建设一直也是公共卫生治理的一项重要工作。

早在1957年，全国人民代表大会常务委员会就颁布了《中华人民共和国国境卫生检疫条例》，虽然当时这一条例只有8条，但是已经凸显了国家对鼠疫、霍乱、黄热病、天花、斑疹伤寒和回归热等传染病及其相关公共卫生问题的密切关注以及积极回应，并以科学知识为基础建立起了相应的制度性应对机制。1963年，卫生部发布《预防接种工作实施办法》，明确预防接种是预防和控制相应的传染病发生或流行的重要措施之一。计划接种以及更广泛意义上的流行病防治措施不断迈向制度化、规范化。1964年卫生部颁布《卫生防疫站工作试行条例》，规定了卫生防疫站的职责，强化了其在公共卫生治理中的机构责任。 除此之外，通过制度建设，很多现代医学举措、群众路线的工作方式逐渐迈向规范化，成为一种常态化的工作机制。

总之，新中国成立初期，国家十分重视公共卫生治理的问题。科学知识的传播、群众路线，以及制度的不断完善，初步奠定了我国当代公共卫生治理的基础，也为公共卫生法治的常态化奠定了基础。

三、迈向法治化的公共卫生治理

法治化意味着国家通过立法和法律实施，将公共卫生治理的具体措施规范化、制度化，促进公共卫生治理进一步向规范化、常态化发展。同时，法治化还意味着国家以法治的方式解决公共卫生领域由于疾病防控所引发的诸多社会议题和纠纷争议。

（一）立法

新中国成立初期，科学知识的普及、群众路线，以及制度建设为我国公共卫生治理法治化奠定了重要基础。改革开放以后，我国公共卫生治理法治化的进程不断加快，国家层面和地方层面有关公共卫生的立法和政策不断出台，为公共卫生治理法治化的不断向前发展奠定了重要基础。

1.综合性公共卫生立法

1978年《中华人民共和国急性传染病管理条例》颁布，国家通过法律的形式确立了预防为主的传染病防治方针，同时确立了传染病防控过程中预防、报告、处理的基本制度。该条例为之后“传染病防治法”的颁布奠定了基础。1989年，《中华人民共和国传染病防治法》颁布实施，该法除了进一步明确了“国家对传染病实行预防为主的方针”外，还确立了“防治结合，分类管理”的基本原则，明确了“本法规定管理的传染病分为甲类、乙类和丙类”。同时，该法还对传染病防治的预防、控制、监督作出了详细规定。2003年，“非典”疫情暴发，《突发公共卫生事件应急条例》在 2003年5月9日出台，该条例对突发公共卫生事件的预防和应急准备、报告与信息发布、应急处理等作出了明确规定。2004年，《中华人民共和国传染病防治法》进行了修订。2007年，《中华人民共和国突发事件应对法》颁布，2011年，《突发公共卫生事件应急条例》进行了修订。2018年，《中华人民共和国国境卫生检疫法》进行了第三次修正。2019年，《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》颁布。

2.专门性公共卫生立法

除了上述相对综合性的公共卫生相关法律法规外，公共卫生立法进程也在各个微观领域深入推进。1984年《中华人民共和国药品管理法》颁布，该法于2011年、2013年、2015年、2019年四次进行了修订（修正）。1986年《中华人民共和国国境卫生检疫法》颁布实施，该法对检疫、传染病监督等作出了规定。之后，该法于2007年、2009年、2018年进行了三次修正。1987年《公共场所卫生管理条例》颁布，该条例在2016年和2019年进行了两次修订，对公共场所的卫生管理、卫生监督等进行了规定。1994年《中华人民共和国母婴保健法》颁布，该法于2009年、2017年两次进行了修正。1995年《中华人民共和国食品卫生法》颁布实施，该法对食品卫生标准、食品卫生管理、食品卫生监督等作出了规定。1997年《中华人民共和国献血法》颁布。2001年《中华人民共和国职业病防治法》颁布，该法在2011年、2016年、2017年、2018年进行了四次修正。2006年《艾滋病防治条例》出台，该条例于2019年修订，国家针对艾滋病防控作出了详细规定。2007年《中华人民共和国禁毒法》颁布，其中亦涉及较多有关公共卫生的规定。2009年《中华人民共和国食品安全法》颁布实施，该法对食品安全风险监测和评估、食品安全标准、食品生产经营、食品检验、食品进出口、食品安全事故处置、食品安全监督管理等作出了详细规定。之后，该法于2015年、2018年、2021年进行了三次修订（修正），进一步完善了相关规定，以更好地适应社会发展的需要。2012年《中华人民共和国精神卫生法》颁布，该法于2018年进行了修正。2016年《中华人民共和国中医药法》颁布。2019年《中华人民共和国疫苗管理法》颁布施行。新冠肺炎疫情突袭而至以后，2020年2月，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》。另外，在积极参与全球公共卫生法律治理方面，中国是《国际卫生条例（2005）》的缔约国。经全国人民代表大会常务委员会批准，我国先后加入《阿拉木图宣言》（确定2000年“人人享有卫生保健”的战略目标）、《世界卫生组织烟草控制框架公约》等一系列国际条约。

总之，经过不断努力，目前我国已初步建立起公共卫生法律保障框架，涉及共计30余部法律，其中包括10余部与公共卫生相关的专门法律；此外，在有关法律中涉及诸多的公共卫生法律条款。

[美]桑塔格：《疾病的隐喻》

程巍译，上海译文出版社，2020年版

（图片来源于豆瓣）

（二）法律实施

整体意义上公共卫生治理的法治化进程，除了通过立法和规范化制度建设以阻止疾病的传播外，同时也包括充分利用法治方式解决由疾病所引发的诸多社会伦理问题。

1.执法领域

在我国，各级人民政府及各类行政机关负有依照法律规定维护公共卫生治理秩序的职责和使命。一方面，为更好维护公共卫生秩序，行政机关需要通过严格执法，对公共卫生治理落实不到位之处、对破坏公共卫生秩序的行为予以规制。最典型的比如卫生监督执法、传染病防治监督执法等。 另一方面，政府及行政机关在执法过程中同时特别强调对个体权利的保障，以弥合社会整体安全与个体权利之间的潜在紧张关系。比如，在应对新冠肺炎疫情阻击战过程中，民政部办公厅在2020年2月11日就曾发出过《关于做好因新冠肺炎疫情影响造成监护缺失的儿童救助保护工作的通知》，针对困境儿童提出“确保生活兜底到位”等要求；再比如，2020年2月28日发布的《国务院应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制关于进一步做好民政服务机构疫情防控工作的通知》中要求各地对于受疫情影响在家隔离的孤寡老人、因家人被隔离收治而无人照料的老年人和未成年人，以及社会散居孤儿、留守儿童、留守老年人等特殊群体，要组织开展走访探视，及时提供帮助，防止发生冲击社会道德底线的事件。各地要建立社区干部联系帮扶一线医务人员家庭制度，帮助解决老幼照护等实际困难，解除一线医务人员后顾之忧。所有这些政策和举措，从法治的角度平衡了公共安全与个人权利之间有可能会出现的紧张关系，保障了弱势群体的基本生活和福祉，促进形成阻击病毒时候更为坚固的团结局面。

2.司法领域

同样以新型肺炎疫情阻击战为例，在司法领域，一方面，人民检察院、人民法院对因破坏防控秩序引发的寻衅滋事、故意伤害，甚至故意杀人等犯罪行为积极展开调查、依法审判，维护了正常的防控秩序。 另一方面，司法机关也特别强调在公共卫生治理过程中的“弥合性”问题，比如2020年4月16日最高人民法院发布的《关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件若干问题的指导意见（一）》中指出，审理涉疫情劳动争议案件时，如果“用人单位仅以劳动者是新冠肺炎确诊患者、疑似新冠肺炎患者、无症状感染者、被依法隔离人员或者劳动者来自疫情相对严重的地区为由主张解除劳动关系的，人民法院不予支持”。这些政策的出台和具体实践进一步深化了应对公共卫生事件的法治实践。

综上，在我国，新中国成立以后，特别是改革开放以来，基于立法的完善、执法和司法领域的具体实践，公共卫生治理法治化进程得到了较快的发展。

四、与西方国家公共卫生法治化之比较

西方国家在卫生问题上较早地引入了现代医学知识，建立起现代医学体系，因此相应的法治化实践实际上也较早地在西方国家出现。在立法方面，英国早在1848年就通过了《公共卫生法》。美国在1944年通过了《公共卫生服务法》。 在公共卫生应急法治方面，从20世纪70年代开始，美国以《国家安全法》《全国紧急状态法》等为依据，制定了《全国紧急状态法》《公共卫生服务突发事件反应指南》《突发事件后的公共卫生服务指南》《国家灾难医疗反应系统》等，形成了专门的联邦应急法律体系。 德国于2000年颁布了《预防和抗击人类传染病防治法》（IfSG），2020年为应对新冠肺炎疫情，德国对该法进行了修订，扩大了政府实施防疫措施的权力，对传染病的预防和抗击规定了较为细致的措施和实施程序。

由于西方社会对公民个人自由和个人权利往往有优先考量，因此，在公共卫生问题上常常出现个人权利与公共利益的冲突等问题。基于此，除了相关立法外，诉诸司法、通过司法实践推动公共卫生法治化的向前发展也成为西方国家公共卫生治理法治化的一个重要特征。代表性的案例有雅各布森诉马萨诸塞州案（Jacobson v. Massachusetts）、维罗尼亚校区诉阿克顿案(Vernonia School District 47J v. Acton)等。

1905年发生在美国的雅各布森诉马萨诸塞州案（Jacobson v. assachusetts）中，雅各布森不愿意接种天花疫苗，他觉得是否接种疫苗是他的个人自由，况且他也对疫苗的科学性存有疑问。于是将试图强制要求其接种疫苗的马塞诸塞州公共卫生部门告上了法庭，官司一直打到最高法院。最高法院的法官认为：在健康、安全和繁荣的公共福祉要求下，个人以及财产均应服从于各种形式的限制和负担。相类似地，美国的维罗尼亚校区诉阿克顿案同样反映了公共卫生领域所引发的社会伦理问题及其司法回应。20世纪90年代初期，为了应对日益严重的毒品问题，美国俄勒冈州维罗尼亚校区通过了一项学生运动员毒品政策(student athlete drug policy)，要求入选学校运动队的学生必须签署同意进行随机尿液药物检测的同意书，并且必须获得父母的书面同意。1991年秋天，七年级学生詹姆斯·阿克顿（James Acton）和他的父母都拒绝签署检测同意书并拒绝参加尿检，他因此被拒绝进入校足球队。为此，阿克顿提起诉讼，他认为该政策违反了美国宪法第四和第十四修正案以及俄勒冈州宪法第1条第9款。经审理，地方法院驳回了阿克顿的起诉。之后，美国第九巡回上诉法院推翻了地方法院的判决，认为学校有关检测的规定同时违反了美国宪法第四和第十四修正案以及俄勒冈州宪法第1条第9款。最后，美国最高法院认为维罗尼亚校区所制定的这一政策是合理的，并不违宪。 就该案来说，在个人自由和公共利益之间，不同审级法院法官的立场有较大的差别。比如，更支持个人自由的美国第九巡回上诉法院在该案的判决中写道：“学区希望防止不必要的运动伤害，降低毒品对学生的吸引力，并改善纪律。当然，这些都是很有意义的目标。然而，即便上述目标有意义，仍不能消除批准随机检测所带来的各种负面影响。”该判决还引用过往相关判决中颇为慷慨陈词的论述来证明自己的观点：我们必须始终谨记“学生（不要）在学校门口……放弃宪法权利”。 而美国最高法院的判决则持相反的观点，美国最高法院更赞同公共利益的重要性，同时认为对个人自由的限制具有必要性和可能性。法官们认为，公立学校中，学生在共同生活、集体运动的过程中实际上存在着较低的隐私期望情况，而学生也由于加入学校运动队这一“严格管制的行业”，对隐私的期望值降低了。 

综上，在西方国家，一个多世纪以来，公共卫生治理法治化的进程在立法和司法的具体实践中不断得到发展。法律和司法的介入为公共卫生治理领域争议的解决提供了具体标准，促进了公共卫生治理的长远发展。 实际上也为之后公共卫生治理提供了法律具体的法律判例和法治依据。从西方国家公共卫生治理法治化进程也可以看出，虽然公共利益常常在公共卫生治理相关案例中得到重申和强调，然而由于浓厚的个体主义传统思想的影响，在公共卫生治理过程中，个体自由、个体权利、诉诸司法等在西方国家公共卫生法治化推进过程中始终发挥着关键性的推动作用。

[印]阿马蒂亚·森：《以自由看待发展》

任颐、于真译，中国人民大学出版社，2013年版

（图片来源于豆瓣）

五、探讨中国公共卫生治理法治化的内在理路

从历史变迁以及中外比较中可以看出，中国公共卫生治理法治化的进程与西方国家的历程有很多相似之处，比如，都是基于科学知识的普及，都需要通过立法的不断完善来保障法治化进程不断向前发展。然而，通过比较也可以看出，中国公共卫生治理法治化的进程较西方社会来说还是有很大的不同。接下来将分别予以讨论。

（一）以人民为中心

我国公共卫生治理法治化的进程始终坚持以人民为中心，立法和制度设计始终坚持把人民健康摆在优先发展的战略地位。这实际上与上文讨论到的，新中国成立以来科学知识的普及，以及公共卫生治理去隐喻化的趋势密切相关。科学知识的普及和传播改变了过去人们对疾病和病人的隐喻化认识，促使卫生治理的关注点从意义世界转向疾病和病人本身。人的健康和发展成为卫生治理的核心议题和根本目标。同时，这也与新中国成立以来公共卫生治理的基础性建设积累密切相关。这一点从上文讨论过的新中国成立初期国家坚持预防保健体系的建设和完善、农村医疗卫生工作的发展，以及后来基层公共卫生服务日益完善上可以看出。这些基础性工作的发展和完善，为后来公共卫生法治建设中“以人为中心”原则的确立奠定了基础。而这一原则也在之后国家的立法中得到进一步明确，比如，2019年颁布的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》就明确作出了“医疗卫生与健康事业应当坚持以人民为中心”的具体规定。 这使得“以人民为中心”的原则在立法中进一步制度化、规范化，同时也使其能够在公共卫生治理法治化进程中发挥着更为重要的指引作用。

（二）重视公共卫生治理法治化的系统推进

我国公共卫生治理法治化的进程始终坚持系统观念，特别强调将科学知识的普及和传播、群众路线、制度建设、立法的完善结合起来，注重公共利益与个体权利的协同保障，系统推进公共卫生治理法治化的进程。

首先，正如上文所讨论过的，在通过法律进行公共卫生治理过程中，国家在“以人民为中心”的原则以及系统观念的指引下，特别强调公共利益与个人权利的系统保护。在以法治方式维护公共利益、促进整体社会利益的的同时，通过立法、执法和司法的完善，实现对个人权利的保障，尤其注重对弱势群体权益的维护，以此实现对社会整体安全与个体权利之间潜在紧张关系的有效弥合； 其次，在我国，在科学知识和医学知识广泛普及之后，基于群众路线的制度设计，国家公共卫生服务供给一直延伸到基层群众中，这保证了公共卫生治理法治化进程中群众基础的建立。国家的推动和民众的有效回应，使得国家与民众之间形成了一种有效的互动和互信关系。加之日益完善的立法、严格的执法监督，公共卫生治理法治化进程在国家与民众有效互动的基础上不断得到系统地推进。

（三）重视法治框架下国家能力的有效发挥

我国公共卫生治理法治化的进程特别强调法治框架下国家能力的有效发挥。这一点，无论是在突发公共卫生危机应对过程中还是在常态化公共卫生治理过程中，实际上都有较为明显的体现。

首先，在突发公共卫生危机应对过程中，国家能力的有效发挥保证了公共卫生法治体系能够对突发状况及时有效作出回应。关于这一点，在”非典“疫情防控、新冠肺炎疫情防控等突发公共卫生事件防控工作中都有较为具体的反映。比如上文所讨论过的，2003年”非典“疫情暴发后不久，国务院就颁布了《突发公共卫生事件应急条例》，为突发公共卫生事件治理提供了具体的规范依据。再比如2020年新冠肺炎疫情突袭而至后不久，“完善疫情防控相关立法”、“严格执行疫情防控和应急处置法律法规”等法治化部署被迅速提出。全国人民代表大会常务委员会也在疫情发生后通过了《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》等一系列法律规定，在危机应对的不同领域推进公共卫生治理法治化的发展。同时，也正如上文所讨论过的，在突发公共卫生危机应对过程中，法治框架下国家能力的有效发挥，还体现在执法、司法等工作对疫情防控整体工作的保障上。 不同领域、不同部分始终坚持以法治化的方式不断推动全国上下“一盘棋”，做好疫情防控和危机应对工作。

《突发公共卫生事件应急条例》

（图片来源于百度）

其次，在常态化公共卫生治理过程中，国家能力的有效发挥保证了公共卫生治理法治化的进程能够根据社会发展变化特征适时作出调整，以更好地适应人民群众需求。比如，在21世纪初，为了解决“医药卫生事业发展水平与人民群众健康需求及经济社会协调发展要求不适应的矛盾”问题，2009年，中共中央、国务院制定和发布了《关于深化医药卫生体制改革的意见》，明确了“建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务”的总目标，并明确要建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系等四大体系；2017年，党的十九大报告中提出实施“健康中国战略”，明确要“全面建立中国特色基本医疗卫生制度、医疗保障制度和优质高效的医疗卫生服务体系，健全现代医院管理制度”。2020年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中进一步明确要“织牢国家公共卫生防护网，为人民提供全方位全周期健康服务”，同时要求“坚持基本医疗卫生事业公益属性，深化医药卫生体制改革”。这些党和国家的顶层设计为公共卫生法治建设提供了具体指引，有利于推动公共卫生治理法治化进一步向前发展。

六、结语

从仪式到公共性问题的转型，以及科学的普及、制度化的保障，为公共卫生问题向法治化迈进奠定了基础。从世界范围看，迈向法治化业已成为公共卫生治理的一种基本共识和重要选择。在我国，新中国成立初期，科学的普及、群众路线，以及公共卫生治理制度化的发展，为公共卫生治理法治化的建立和发展奠定了基础。改革开放以后，我国公共卫生治理法治化的进程不断加快。1989年《中华人民共和国传染病防治法》的颁布，使我国公共卫生治理法治化进程进一步规范化、系统化。2003年《突发公共卫生事件应急条例》的颁布使得我国在突发公共卫生事件应对方面更进一步向法治化方向迈进。2019年《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》的颁布则进一步促进了我国公共卫生治理法治化的常态化发展。

从我国公共卫生治理迈向法治化的进程可以看出，除了充分吸收世界各国的先进经验，积极参与全球公共卫生治理外，我国在公共卫生治理法治化进程中实际上也不断创造着自己的经验。“以人民为中心”原则的确立、系统推进公共卫生治理法治化进程，以及特别强调法治框架下国家能力的发挥等具体经验，既积极回应了当下中国社会有关公共卫生治理的需求，同时也为未来中国公共卫生治理法治化进程奠定了基础。

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排版：陈思臻

审核：宋维志

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